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三、加大未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的處罰力度，頂格罰款案件大幅增加

根據(jù)現(xiàn)行《反壟斷法》第四十八條：“經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定實(shí)施集中的，由國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)責(zé)令停止實(shí)施集中、限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及采取其他必要措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)，可以處五十萬(wàn)元以下的罰款。”50萬(wàn)元的頂格罰款與這些動(dòng)輒上億元的交易標(biāo)的金額相比，實(shí)在是九牛一毛。但在現(xiàn)行反壟斷法之下，50萬(wàn)元頂格罰款已屬于最嚴(yán)厲的處罰措施了。現(xiàn)如今，50萬(wàn)元頂格罰款已經(jīng)不能滿(mǎn)足當(dāng)今反壟斷執(zhí)法工作的要求，反壟斷法需要及時(shí)修正、與時(shí)俱進(jìn)。

相比域外而言，目前我國(guó)針對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的罰款額度明顯偏低，處罰措施確實(shí)欠缺威懾力，使得企業(yè)違法成本低，一些企業(yè)頻繁違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中，或者對(duì)以往集中案例處于觀(guān)望狀態(tài)。以歐盟為例，2004年開(kāi)始施行的《歐盟并購(gòu)條例》 [Regulation (EC) No 139/2004 — the control of concentrations between undertakings (the Merger Regulation)]第14條第2款，就對(duì)未依法申報(bào)而進(jìn)行的經(jīng)營(yíng)者集中設(shè)置了總營(yíng)業(yè)額10%的罰款上限。這意味著在歐盟，企業(yè)如果違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中可能將面臨巨額罰款，這也使得企業(yè)在實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中時(shí)不得不慎重評(píng)估反壟斷風(fēng)險(xiǎn)與后果。

不過(guò)，值得期待的是，在2021年10月23日公布的《反壟斷法（修正草案）》第五十六條中，對(duì)于違反法律規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中，罰款額度上限由原來(lái)的50萬(wàn)元變更設(shè)置為“上一年度銷(xiāo)售額百分之十”，其中對(duì)于上一年度沒(méi)有銷(xiāo)售額的，處五百萬(wàn)元以下的罰款。雖然目前《反壟斷法（修正草案）》還處于征求意見(jiàn)階段，但為了適應(yīng)新時(shí)代反壟斷的需要，罰款額度的變化趨勢(shì)已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)。在未來(lái)企業(yè)如果違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中所面臨的處罰將更加嚴(yán)厲，罰款數(shù)額也將大幅提高，這會(huì)對(duì)企業(yè)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中產(chǎn)生極大的威懾力。當(dāng)然，盡管罰款額度會(huì)有所提高，但具體如何確定該規(guī)定中的企業(yè)“銷(xiāo)售額”依然是問(wèn)題的關(guān)鍵。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，銷(xiāo)售額可以是國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售額，也可以是全球銷(xiāo)售額；可以是涉案企業(yè)的銷(xiāo)售額，還可以是整個(gè)集團(tuán)的銷(xiāo)售額。因此，到底是“抓大放小”，抑或是“抓小放大”，未來(lái)還需要出臺(tái)相關(guān)細(xì)則予以明確。

從相關(guān)的處罰案例和數(shù)據(jù)來(lái)看，上述變化將帶來(lái)的震懾力已經(jīng)預(yù)先產(chǎn)生了效果。經(jīng)筆者統(tǒng)計(jì)，在2014-2020年過(guò)去7年間，未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中被行政處罰的案件數(shù)量總計(jì)為61件，總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2019年稍達(dá)到一個(gè)峰值，2020年又有所回落。而2021年截至目前，未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中被行政處罰的案件數(shù)量就達(dá)到了92件，申報(bào)數(shù)量和處罰數(shù)量呈現(xiàn)出爆發(fā)式的增長(zhǎng)，已經(jīng)超過(guò)了2014年-2020年過(guò)去7年案件數(shù)量總和（見(jiàn)下表2）。此外，2020年系首次出現(xiàn)頂格罰款50萬(wàn)元的年份，但僅有3起，約占當(dāng)年違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰案件數(shù)量的23.07%。而進(jìn)入2021年以后，截止11月20日，在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局作出92例違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中行政處罰決定中，被頂格處罰50萬(wàn)元的案件就有86件，占比達(dá)到了93.48%，平均罰款金額也有所提高（見(jiàn)下表3）。由此可見(jiàn)，進(jìn)入2021年以后，未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中的處罰案件數(shù)量已經(jīng)大幅增加，呈現(xiàn)出加速上升趨勢(shì)，且大多數(shù)都被頂格處罰。這也體現(xiàn)出反壟斷執(zhí)法力度不斷加大、執(zhí)法愈發(fā)嚴(yán)格、企業(yè)反壟斷風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)等特征。

四、推進(jìn)反壟斷相關(guān)配套制度修改完善，充實(shí)監(jiān)管力量

《反壟斷法》自2008年8月1日生效以來(lái)，相關(guān)配套制度不斷健全完善，修法工作也在穩(wěn)步推進(jìn)。2020年1月2日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公開(kāi)發(fā)布《反壟斷法修訂草案公開(kāi)征求意見(jiàn)稿》，向社會(huì)公眾廣泛征求意見(jiàn)，標(biāo)志著我國(guó)《反壟斷法》的修訂進(jìn)程啟動(dòng)。而備受?chē)?guó)內(nèi)外關(guān)注的《國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》也已于2021年2月7日生效，這讓互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域的反壟斷法律制度更趨完善，也更具有可操作性和可預(yù)期性。2021年10月23日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議對(duì)《反壟斷法（修正草案）》進(jìn)行了審議，并于2021年10月23日公布，再次向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)，此次修正針對(duì)反壟斷法實(shí)施中存在的突出問(wèn)題，進(jìn)一步完善了反壟斷相關(guān)制度，加大了對(duì)壟斷行為的處罰力度，為強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張?zhí)峁└用鞔_的法律依據(jù)和更加有力的制度保障。

《反壟斷法》從征求意見(jiàn)稿到現(xiàn)在的修正草案，已經(jīng)在不斷加強(qiáng)對(duì)反壟斷執(zhí)法的保障。征求意見(jiàn)稿中規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以根據(jù)具體情形責(zé)令停止實(shí)施集中，附加減少集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生不利影響的限制性條件，責(zé)令繼續(xù)履行附加的限制性條件中的義務(wù)或變更附加的限制性條件，責(zé)令限期處分股份或者資產(chǎn)、限期轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)以及采取其他必要救濟(jì)措施恢復(fù)到集中前的狀態(tài)。修正草案中規(guī)定了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法對(duì)濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的行為進(jìn)行調(diào)查時(shí)有關(guān)單位或者個(gè)人的配合義務(wù)，并規(guī)定對(duì)涉嫌違法行為的經(jīng)營(yíng)者、行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對(duì)其法定代表人或者負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，要求其采取措施進(jìn)行整改。上述這些變化將為反壟斷執(zhí)法工作提供有力的制度保障，進(jìn)一步擴(kuò)充反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)限，提升治理能力。

在充實(shí)執(zhí)法力量和隊(duì)伍建設(shè)上，2021年11月18日在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局辦公大樓，國(guó)家反壟斷局正式掛牌。甘霖任市場(chǎng)監(jiān)管總局副局長(zhǎng)、國(guó)家反壟斷局局長(zhǎng)，主持國(guó)家反壟斷局工作。如此一來(lái)，首先可以解決多頭監(jiān)管的協(xié)調(diào)問(wèn)題，統(tǒng)一反壟斷執(zhí)法。其次，國(guó)家反壟斷局下設(shè)競(jìng)爭(zhēng)政策協(xié)調(diào)司、執(zhí)法一司、執(zhí)法二司，相比此前受限于市場(chǎng)監(jiān)管總局反壟斷局，如今可以擴(kuò)充人員編制，充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量。而從官方公布三個(gè)新司局機(jī)構(gòu)職責(zé)來(lái)看，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位執(zhí)法、數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查被單獨(dú)列出。可見(jiàn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)將成為監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域。當(dāng)然，隨著申報(bào)數(shù)量的激增，在有限的執(zhí)法資源、人員編制等條件制約之下，未來(lái)國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局、國(guó)家反壟斷局還可能會(huì)調(diào)整現(xiàn)有的執(zhí)法架構(gòu)，授權(quán)省級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)參與或執(zhí)行審查工作。

簡(jiǎn)而言之，隨著科技進(jìn)步與技術(shù)發(fā)展，我國(guó)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展，新業(yè)態(tài)、新模式層出不窮，但涉及壟斷的大案、重案、疑難雜案也明顯增多，給市場(chǎng)監(jiān)管帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。如今反壟斷執(zhí)法進(jìn)入常態(tài)化，強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代已是大勢(shì)所趨。各類(lèi)企業(yè)，尤其是平臺(tái)企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守反壟斷法律法規(guī)，在實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中之前充分評(píng)估反壟斷風(fēng)險(xiǎn)，或者聘請(qǐng)具有相關(guān)專(zhuān)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的律師進(jìn)行咨詢(xún)，依法申報(bào)。而反壟斷執(zhí)法部門(mén)，則應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)提高執(zhí)法透明度，充分保障社會(huì)各界對(duì)反壟斷執(zhí)法的有效監(jiān)督，切實(shí)維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，使我國(guó)的反壟斷事業(yè)不斷發(fā)展進(jìn)步。