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電子煙產業，世界看中國，中國看深圳寶安。作為地球上潛在的最大消費市場，電子煙一方面與出口創匯相關，一方面與國家利稅相關，這兩條都是國之大事。電子煙的監管，必然要兩者兼顧，任何二選一的做法肯定遭到強烈反對。本次電子煙管理辦法的出臺過程也正是如此。

2022年3月11日，國家煙草專賣局發布了2022年第1號公告，即《電子煙管理辦法》，這是我國第一部專門針對電子煙管理的部門規章，該辦法自2022年5月1日起施行。

在電子煙管理辦法出臺過程中，曾經刪除出口電子煙生產企業需要許可的條款，不少文章僅憑這一點就認定出口工廠不需要牌照。在專業法律人士看來，該種觀點過于輕率，經過下文的分析，本文得出了不相同的結論。本文將從立法技術、上位法體系、國家政策和電子煙管理辦法本身邏輯出發，提出分析意見，對該問題做出判斷。前言一、從立法技術層面考慮，刪除牌照條款是按下不表

在2021年12月2日公布的《電子煙管理辦法（征求意見稿）》第三十六條表述為“生產不在中國境內銷售、僅用于出口的電子煙產品的企業，應按照本辦法規定進行產品登記，取得煙草專賣生產企業許可證。 不在中國境內銷售、僅用于出口的電子煙產品，應當符合目的地國家或地區的法律法規和標準要求；目的地國家或地區沒有相關法律法規和標準要求的，應當符合我國的相關法律法規和標準要求。”但在正式出臺的辦法中，這一條被調整為第三十三條，刪去了第一款“生產不在中國境內銷售、僅用于出口的電子煙產品的企業，應按照本辦法規定進行產品登記，取得煙草專賣生產企業許可證。”的表述。

通常情況下，在立法過程中刪除有關條款，意味著有關條款在征求意見中的爭議較大，部分重要人士、單位、部委的意見發生了作用，最后刪除該條款。但刪除并不能推導出電子煙出口工廠從需要牌照到不需要牌照的結論。刪除條款，在大部分立法活動，更多是代表著對該問題按下不表，經過更多的社會實踐后，等待合適的機會出現時再做立法規范。這種立法思維和立法技術，可以從網約車、p2p、VIE境外上市監管等近年來新興事物的立法規范過程中得到驗證。

刪除牌照條款，在立法技術屬于按下不表，即在電子煙管理辦法中既沒有說電子煙出口工廠需要牌照，也沒有說不需要牌照。二、從國家上位法體系考慮，所有煙草工廠都需要牌照

2021年修訂后的《煙草專賣法實施條例》第二條規定：煙草專賣是指國家對煙草專賣品的生產、銷售和進出口業務實行壟斷經營、統一管理的制度；第六條規定：從事煙草專賣品的生產、批發、零售業務，以及經營煙草專賣品進出口業務和經營外國煙草制品購銷業務的，必須依照《煙草專賣法》和本條例的規定，申請領取煙草專賣許可證；第六十五條規定：電子煙等新型煙草制品參照本條例卷煙的有關規定執行。

《煙草專賣法》第十二條規定：開辦煙草制品生產企業，必須經國務院煙草專賣行政主管部門批準，取得煙草專賣生產企業許可證，并經工商行政管理部門核準登記。

從上述上位法的體系可以看出，國家法律對煙草是嚴格控制的，生產企業需要牌照，并沒有規定任何例外。電子煙參照卷煙管理，即電子煙的生產企業也需要牌照，并沒有豁免出口電子煙工廠。

另外，《煙草專賣法》《煙草專賣法實施條例》對煙草實行閉環管理，出口生產企業需要牌照也是法律應有之精神，否則將出現重大的管理漏洞。

綜上，目前的上位法體系沒有給專供出口的電子煙工廠留出豁免行政許可的空間，按照《煙草專賣法實施條例》和《煙草專賣法》，所有煙草生產工廠都需要獲得牌照是法律應有之意。三、從電子煙管理辦法內在邏輯考慮，電子煙出口工廠暫時無法納入現有牌照監管體系

電子煙管理辦法第二十條對國內電子煙的監管是閉環管理，有牌照的生產企業生產的電子煙只能通過指定平臺賣給有牌照的批發商，批發商只能賣給有牌照的零售商。

如果電子煙出口工廠需要牌照，則意味著該工廠的電子煙只能在國內指定平臺交易，所有參與交易的外商需要獲得批發商牌照才能參與交易，但問題是又有多少外商能獲得批發商牌照？這將實質性地對工廠與外商的交易構成障礙，使電子煙出口業務遭受較大沖擊。與國家長期作為基本政策的鼓勵出口創匯的方針政策是不符的。如果不需要牌照，則電子煙出口工廠不適用第二十條的閉環管理規定，出口電子煙可以賣給任何想買的外商。

電子煙出口工廠明顯不能納入第二十條的閉環監管體系，否則等于宣告大部分電子煙出口工廠需要關門歇業。

綜合上述情況，我們可以得出這樣一個結論，電子煙出口工廠是否需要牌照的問題處于一種矛盾中，一方面按照上位法所有煙草工廠都需要牌照，電子煙參照卷煙管理，電子煙出口工廠也需要牌照；另一方面按照國家鼓勵出口創匯的政策，把電子煙出口工廠納入國內牌照監管體系必然對行業造成較大打擊。相信，正式出臺時刪除電子煙出口工廠需要牌照的條款更多的是考慮到出口創匯的現實需要。

因此，對電子煙出口工廠而言，即便5月1日《電子煙管理辦法》生效之后，《電子煙管理辦法》對出口工廠是否需要牌照是按下不表的態度，一定時間內確實不需要擔心牌照的問題，可以繼續為出口而生產。但應該知道，這只是國家兼顧出口創匯現實情況的權益之計，后續時機成熟，按照《煙草專賣法實施條例》和《煙草專賣法》規定，所有煙草生產工廠都要納入牌照監管體系，電子煙出口工廠也不例外。