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研究 | 美國移民政策的歷史變遷：從開放國門到選擇性準入的法律演進
時間：2025.03.05 作者：北京中銀（深圳）律師事務所 鄭明偉律師團隊
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引 言
美國作為一個移民國家，其移民政策的歷史變遷深刻反映了國家發展、社會矛盾和國際形勢的變化。從建國初期的開放政策到19世紀末的種族歧視，再到20世紀中期的系統性改革，美國的移民政策始終在開放與限制之間搖擺。總體而言，美國移民政策從立國之后有開放包容時期、有種族針對時期，有嚴格限制時期，進入20世紀之后則是在有限開放中帶有歧視。目前美國移民政策帶有制造業回歸，吸引工程師、創業者等高端人才的政策導向，對政策內的全球申請人而言屬于較友好時期。
一、殖民時代至19世紀中期的自由移民政策
1. 殖民時代的移民背景與政策
美國移民政策的起源可以追溯到殖民時代。17世紀初，歐洲移民開始大量涌入北美，主要來自英國、荷蘭和德國等地。這一時期，移民政策的核心是吸引勞動力以開發新大陸。各殖民地通過土地贈與、宗教自由等政策吸引移民。
2. 建國初期的移民自由化
美國獨立后，移民政策繼續以自由化為主。勞動力短缺和土地擴張的需求促使政府采取了開放的移民政策。1787年憲法第1條第8款將歸化權賦予聯邦，確立移民事務的聯邦專屬管轄權。1790年，美國通過了第一部《歸化法》，規定只有“自由白人”可以成為美國公民，種姓制度被寫入法律。這一政策吸引了大量歐洲移民，尤其是英國、愛爾蘭和德國的貧困農民和手工業者。
3. 19世紀中期的移民潮與政策調整
19世紀中期，隨著工業革命的推進和西部開發的加速，美國經歷了大規模的移民潮，1840年至1860年間，超過500萬移民涌入美國，主要來自愛爾蘭和德國。1848年歐洲革命后，大量政治難民涌入美國。這一時期，聯邦政府開始介入移民事務，1855年通過了《乘客法案》，要求船主為移民提供基本的生活條件，標志著聯邦政府對移民問題的初步干預。1864年美國政府通過《鼓勵外來移民法》等政策，積極吸引歐洲技術工人和農民，以滿足工業化對勞動力的需求。
二、19世紀末至20世紀初的限制性移民政策
1. 《排華法案》的出臺與影響
19世紀末，美國移民政策發生了顯著轉變。1882年，美國通過了《排華法案》，這是美國歷史上第一部針對特定族群的限制性移民法案。該法案禁止中國勞工入境，并剝奪了已在美國的華人的歸化權利。其合憲性在1889年“美國訴黃金德案”中獲最高法院確認。這一政策的出臺標志著美國移民政策從開放轉向限制，也反映了當時美國社會對亞洲移民的種族歧視和經濟排斥。
2. 移民來源地的轉變與政策調整
20世紀初，移民來源地從西歐和北歐轉向南歐和東歐。這一轉變引發了美國社會的擔憂，認為新移民無法融入美國文化。1907年，美國與日本簽訂了《君子協定》，限制日本勞工移民。1917年，美國通過了《移民法案》，設立了“文化測試”，將排斥對象擴展至南歐、東歐移民，進一步限制非英語國家移民。這些立法公然違反憲法第十四修正案的平等保護原則，但法院通過“主權豁免原則”為歧視性政策背書。
3. 配額制度的引入與實施
1921年，美國通過了《緊急配額法》，首次對移民數量進行限制。1924年，《移民法案》（又稱《約翰遜-里德法案》）進一步強化了配額制度，將移民數量限制在1890年美國人口普查中各國籍人口比例的2%。這一政策明顯偏袒西歐和北歐移民，而對南歐、東歐和亞洲移民設置了高門檻。其立法依據是時任眾議員阿爾伯特·約翰遜主導的《迪林厄姆委員會報告》，該報告引用偽科學數據論證南歐、東歐移民的“基因劣等性”。
配額制度的實施極大地改變了美國的移民結構。來自意大利、波蘭和俄羅斯等國的移民數量銳減，而西北歐國家的移民比例顯著上升。這一政策不僅反映了美國社會的種族偏見，也加劇了移民群體之間的不平等。
除了配額制度，美國移民政策中還包含了一系列種族歧視條款。例如，1924年法案幾乎完全禁止了亞洲移民，并將中東和東亞國家列為“非限額國”，進一步限制了這些地區的移民機會。
三、20世紀中期的移民政策改革
1. 《麥卡倫-沃爾特法案》的背景與內容
1952年，美國通過了《麥卡倫-沃爾特法案》，保留了配額制度，但取消了種族限制，允許亞洲移民歸化。這一法案反映了冷戰時期美國對意識形態斗爭的重視，同時也為后來的移民政策改革奠定了基礎。
2. 《1965年移民與國籍法》的突破
1965年，美國通過了《移民與國籍法》（哈特-塞勒法案），廢除了1924年以來基于國籍的配額制度，改為以家庭團聚和職業技能為核心的移民政策。這一改革使得更多的亞洲、非洲和拉丁美洲移民得以進入美國，極大地改變了美國的移民結構。這一法案被認為是美國移民政策的重大轉折點，標志著美國從限制性移民政策向多元化移民政策的轉變。
3. 1986年《移民改革與控制法》的悖論
該法案包含兩大沖突條款：（1）第201條實施“大赦”，使270萬非法移民獲得合法身份；（2）第101條創設雇主制裁制度，首次將雇傭非法移民定為聯邦犯罪。實踐表明，執法資源向邊境管控傾斜，雇主追責形同虛設，反而催生偽造證件黑市。
4. 技術移民政策的興起及其影響
20世紀后期，隨著全球化的發展和技術進步的加速，美國開始更加重視技術移民。1990年，美國通過了《移民法》，進一步擴大了技術移民的配額，并為高技能工人提供了更多簽證機會。這一政策不僅滿足了美國經濟對人才的需求，也促進了科技創新和產業升級。例如，1990年《移民法》第101(a)(15)(H)條創設“臨時專業技術人員”簽證（H-1B），旨在填補硅谷崛起引發的IT人才缺口；EB-1（杰出人才）、EB-2（高學歷專業人才）、EB-3（技術工人）、EB-5（投資移民）的分級制度，體現了人力資本理論的制度化應用。
四、反恐時代的技術化管控（2001年至今）
1. 國土安全框架下的立法轉向
2001年的“9·11”恐怖襲擊事件對美國移民政策產生了深遠影響。事件發生后，美國政府迅速通過了《愛國者法案》，將國家安全置于移民政策的核心位置。該法案擴大了執法機構的權限，允許對移民進行更嚴格的監控和審查，尤其是來自中東和南亞國家的移民。《愛國者法案》第411條擴大“恐怖主義關聯活動”定義，授權移民局無限期拘押涉恐嫌疑人。
“9·11”事件后，美國的移民政策逐漸“安全化”，移民問題被納入國家安全框架。這一趨勢導致了對穆斯林和阿拉伯裔移民的歧視性政策，例如“特殊登記計劃”（NSEERS），要求來自特定國家的男性移民進行登記和定期報告。2002年《國土安全法》將移民執法權集中至新成立的國土安全部，完成移民事務的“安全化”轉型。
2. 奧巴馬時期的移民政策改革
奧巴馬政府試圖在國家安全與人道主義之間尋找平衡。2012年，奧巴馬簽署行政命令，啟動了“童年抵美者暫緩遣返計劃”（DACA），為童年時期非法入境的移民提供臨時保護和工作許可。這一政策被視為對移民權利的積極回應。
奧巴馬政府還推動了《夢想法案》，旨在為符合條件的年輕移民提供入籍途徑。盡管該法案未能在國會通過，但它反映了美國政府試圖在移民政策中注入更多的人道主義考量。
3. 特朗普政府時期的移民政策緊縮
特朗普政府采取了強硬的移民政策立場，其中最引人注目的是“零容忍”政策，該政策的核心是對所有非法入境美國的成年人提起刑事起訴，無論其是否攜帶子女。由于美國法律不允許兒童與面臨刑事指控的父母一起被拘留，因此這一政策導致大量移民家庭被強制分離，兒童被送往專門的收容機構，而父母則被拘留或驅逐出境。這一政策導致數千名移民兒童與父母分離，引發了國內外的廣泛批評和人權組織的強烈抗議。
此外，特朗普政府通過第13769號行政令（“穆斯林禁令”）測試總統的移民裁量權邊界。該行政令規定，在90天內暫停來自7個以穆斯林為主的國家（伊朗、伊拉克、利比亞、索馬里、蘇丹、敘利亞和也門）的公民入境美國；在120天內暫停美國的難民接收計劃，并無限期暫停接收來自敘利亞的難民。最高法院在“特朗普訴夏威夷州案”（2018）中以5:4支持該禁令，但布雷耶大法官在反對意見中警告：“總統不能以國家安全為幌子，將宗教歧視寫入移民政策。”
4. 拜登政府的制度性困境
拜登政府試圖通過《2021年美國公民法》恢復“童年抵美者暫緩遣返計劃”（DACA）并增設“八年入籍路徑”，但在邊境危機和黨派政治夾擊下陷入僵局。2023年聯邦第五巡回法院在“得州訴美國案”中裁定DACA違法，凸顯了改革的法律困境。
五、移民政策變遷的理論分析
1. 經濟因素對移民政策的影響
美國移民政策的變遷始終與經濟需求密切相關。建國初期的開放政策是為了滿足勞動力需求，而20世紀的限制政策則反映了對低技能移民的經濟排斥。技術移民政策的興起則體現了全球化背景下對高技能人才的競爭。
2. 社會價值觀與移民政策的互動
移民政策的調整往往與社會價值觀密切相關。19世紀末的排華法案和20世紀初的配額制度都反映了當時社會對移民的排斥情緒。而1965年的改革則是在民權運動的推動下，試圖消除種族歧視的產物。從種族歧視到多元文化主義，美國社會對移民的態度經歷了從排斥到接納的轉變。這一過程反映了美國社會對平等與多樣性的不斷追求。
3. 移民政策與國家建構的關系
移民政策不僅是國家治理的工具，也是國家建構的重要組成部分。從“自由白人”到多元文化社會，美國的國家身份經歷了從排他性到包容性的轉變。通過調整移民政策，美國試圖塑造其國家認同和文化價值觀。例如，技術移民政策的實施不僅滿足了經濟需求，也強化了美國作為“機會之地”的形象。
六、結語
美國移民政策的歷史變遷是一部充滿矛盾與沖突的歷史，反映了國家發展、社會矛盾和國際形勢的復雜互動。從開放到限制，再到選擇性接納，美國的移民政策始終在“歡迎”與“排斥”之間搖擺。這一歷史進程不僅塑造了美國的移民結構，也深刻影響了其國家建構和文化認同。總體而言，目前特朗普上臺后的美國移民政策帶有制造業回歸，吸引工程師、創業者等高端人才的政策導向，對政策內的全球申請人而言屬于較友好時期。
（本文作者將在下一篇文章中詳細介紹美國移民政策在特朗普上臺后的具體現狀和申請要求。）
本文作者系：
鄭明偉，深圳大學國際法碩士，北京中銀（深圳）律師事務所公司綜合業務委員會主任、權益合伙人；
葉珂，美國印第安納大學法律博士，加州、紐約州執業律師，專長美國移民法律服務；
楊傲宇，香港大學法學學士，美國加州大學爾灣分校法律博士，通過美國加州律師資格考試。
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