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中銀解讀 | 各文藝家協會需不需要在民政部門登記？
時間：2023.08.31 作者：北京中銀（深圳）律師事務所 劉國梁
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8月27日，包頭市民政局公眾號發布了一則《包頭市民政局關于擬撤銷登記社會組織名單的公告》。根據公告，包頭市民政局查明包頭市作家協會、包頭市美術家協會等十多家組織存在兩年及以上未按照規定參加年檢，違反了《社會團體登記管理條例》的規定，包頭市民政局擬對相關社會組織給予撤銷登記。8月28日晚間，包頭市文學藝術界聯合會公眾號發布了一則聲明，認為包頭市文學藝術界聯合會（簡稱包頭文聯）是中共包頭市委領導下的全市各文藝家協會組成的人民團體，市各文藝家協會是包頭文聯的團體會員，不需要在民政體系內辦理注冊登記手續。神仙打架，群眾吃瓜學法，我們也借各文藝家協會需不需要在民政體系內登記這個話題科普一下有關社會組織的法律知識。
1、包頭市各文藝家協會需不需要在民政部門辦理登記？
我們認為，包頭市各文藝家協會屬于《社會團體登記管理條例》登記的范圍。從社會組織類型來看，包頭市各文藝家協會顯然屬于社會團體。社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。根據《社會團體登記管理條例》第三條規定， 成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定進行登記。也就是說，包括商會、協會、聯合會在內的社會團體必須依法登記才可以開展活動。回到包頭市民政局公告，公告內容表述是撤銷登記，也就是說包頭市各文藝家協會至少已經在民政部門登記了。根據相關規定，社會組織如果沒有依法登記，那民政部門的公告就不是撤銷登記而是依法取締公告了。包頭市各文藝家協會以其是包頭文聯的團體會員為由，聲明不需要在民政體系內辦理注冊登記沒有法律依據。根據《社會團體登記管理條例》規定，機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體不屬于登記范圍。但包頭市各文藝家協會顯然不是只在本單位內部活動的團體，而且包頭市各文藝家協會以協會命名也不是分支機構或代表機構。事實上，根據在全國社會組織信用信息公示平臺查詢的結果，包頭市作家協會的確早在2007-12-13在包頭市民政局注冊登記。因此，認為包頭市各文藝家協會不需要在民政體系內辦理注冊登記手續的聲明沒有法律依據也不符合事實。
2、包頭市文學藝術界聯合會屬于人民團體嗎？
我們注意到包頭市文學藝術界聯合會聲明還提到人民團體的概念。目前，法律條文并沒有對人民團體有一個準確的定義。《中國人民政治協商會議章程》總綱規定：“中國人民在長期的革命和建設進程中，結成了由中國共產黨領導的，有各民主黨派、無黨派民主人士、人民團體、少數民族人士和各界愛國人士參加的……愛國統一戰線”。這就明確了人民團體是政協的組成部分。在省級政協組成單位中，工會、共青團、婦聯、工商聯、科協、僑聯、臺聯、青聯均參加省政協參與參政議政，為政協的組成單位，因此可以稱人民團體。
從狹義上講，在民政部門登記的聯合會是社會團體，但從廣義上講，人民團體的確也是社會團體的組成部分。《社會團體登記條例》第三條規定：“下列團體不屬于本條例規定登記的范圍：（一）參加中國人民政治協商會議的人民團體……”。該《條例》為行政法規，也沒有明確人民團體的法律概念，但因在規范性文件明確將“人民團體”作為規范性稱謂，還是具有重要的法律意義。如前所述，包頭市文學藝術界聯合會在社會組織類型歸為社會團體，但包頭市文學藝術界聯合會并不一定是人民團體。不過，與包頭市文學藝術界聯合會相匹配的還有一個名詞叫“群眾團體”。“群眾團體”主要是歷史延續下來的習慣稱謂，“群眾團體”較之“社會團體”和“人民團體”而言，其規范性就更弱或者指向更籠統。我們知道，群眾團體雖然不是政府機構，但其主要工作任務、機構編制和領導職數由省機構編制管理部門直接確定。在由省機構編制部門直接管理機構編制的17個團體分別為：省總工會、團省委、省婦聯、省文聯、省社科聯、省作協、省科協、省僑聯、省法學會、省臺聯、省貿促會、省殘聯、省紅十字會、省黃埔同學會、湖北職教社、省計劃生育協會、省工商聯。除前述所稱的參加中國人民政治協商會議的人民團體外，目前似乎都歸類為群眾團體或群團組織。因此，我們認為包頭市文學藝術界聯合會聲明稱其是人民團體并不嚴謹。當然，因為這些概念法律并沒有明確定義，相關表述散見在一些政策中，我們的理解可能會有一些出入。
3、包頭市文學藝術界聯合會屬于免予登記的團體嗎？
我們同樣在全國社會組織信用信息公示平臺查詢，的確沒有發現包頭市文學藝術界聯合會在民政部門辦理登記。根據《社會團體登記管理條例》，下列團體不屬于本條例規定登記的范圍：（一）參加中國人民政治協商會議的人民團體；（二）由國務院機構編制管理機關核定，并經國務院批準免于登記的團體；（三）機關、團體、企業事業單位內部經本單位批準成立、在本單位內部活動的團體。我們知道，有些團體雖然從屬性上類似于社會團體，但由于國家法律及相關政策有特別規定，甚至有的群團組織納入事業單位登記管理，這類組織因法律另有規定不屬于社會組織的范疇。那么，包頭市文學藝術界聯合會需不需要在民政部門辦理登記呢？
2000年，民政部曾發布了《關于對部分團體免予社團登記有關問題的通知》。該通知提到，包括中國文學藝術界聯合會、中國作家協會在內的部分全國性社會團體，經國務院批準可以免予登記。但是，該通知第四條明確，“除了國務院批準可以免予登記的社團之外，其他全國性社團和省級及其以下地方性社團都應該按照《條例》的規定履行登記手續”。根據這份通知，獲得免于登記的僅僅是中國文聯、中國作協在內的部分全國性社會團體。也就是說，包括包頭市文聯自身在內，作為地方社會團體，均需要根據《社會團體登記管理條例》進行登記。因此，包頭市文學藝術界聯合會也屬于《社會團體登記管理條例》登記的范圍。當然，很多地方文聯早在《社會團體登記管理條例》出臺前已經設立。鑒于這種情形，即使該社會團體沒有在民政部門辦理登記，我們也不能草率將其列為非法社會組織。因此各地在《社會團體登記管理條例》實施后作法不一，有的社會組織基于列入編制且參照公務員管理不納入民政部門監管，有的嚴格執行條例規定主動在民政部門辦理登記。但是，我們也建議相關部門借這個熱點事件重新研討并統一認識，將地方文聯及類似的組織均納入《社會團體登記管理條例》管理范圍。
4、社會組織未按照規定年檢是否可以給予撤銷登記？
包頭市民政局認為包頭市作家協會、包頭市美術家協會等十多家組織存在兩年及以上未按照規定參加年檢，違反了《社會團體登記管理條例》的規定。根據《社會團體登記管理條例》第二十八條規定：社會團體應當于每年3月31日前向業務主管單位報送上一年度的工作報告，經業務主管單位初審同意后，于5月31日前報送登記管理機關，接受年度檢查。《社會團體登記管理條例》第三十條還規定，社會團體拒不接受或者不按照規定接受監督檢查的，由登記管理機關給予警告，責令改正，可以限期停止活動，并可以責令撤換直接負責的主管人員；情節嚴重的，予以撤銷登記；構成犯罪的，依法追究刑事責任。因此，我們認為如果查實包頭市作家協會、包頭市美術家協會的確存在兩年及以上未按照規定參加年檢，包頭市民政局有權依法作出行政處罰。
另外，我們也注意到公告要求該社會團體自動辦理注銷。我們認為，如果查實涉案機構違法，民政部門就應當及時立案處罰，不能通過公告動員當事人主動注銷作為結案。當然，根據《行政處罰法》的規定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。
綜上所述，我們認為包頭市各文藝家協會應當遵守《社會團體登記管理條例》規定在民政部門辦理登記并接受監督管理。登記管理機關有權對不按照規定接受監督檢查的社會組織予以撤銷登記，但應當告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。我們認為，包頭市文學藝術界聯合會也不屬于法律規定可以免予登記的團體。
我們建議相關部門借這個熱點事件開展對落實《社會團體登記管理條例》執法大檢查。必要時，推動立法機關充分考慮這類社會團體的實際情況并在擬制訂的《社會組織登記管理條例》中予以明確安排，確保國家法律能夠嚴格統一執行。
